Artículo publicado originalmente en Dialogue Earth por Maximiliano Manzoni y Kevin Damasio
Mientras el nuevo presidente de Paraguay, Santiago Peña, tomaba posesión de su cargo en 2023, se alcanzaba otro hito en la frontera oriental del país con Brasil. El acuerdo bilateral que creó la gigantesca represa de Itaipú ―la tercera central hidroeléctrica más grande del mundo, compartida por los dos países― cumplía 50 años, lo que desencadenó una renegociación de sus términos.
Este plazo, acordado con Brasil hace medio siglo, puede haber llegado en un momento oportuno para el país: mejorar sus condiciones y el acceso a la energía renovable de la represa “podría ser una llave mágica para la transición energética de Paraguay”, afirma Guillermo Achucarro, investigador paraguayo de política climática.
Al otro lado de la frontera, el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, está de vuelta: volvió al poder en 2022 por tercera vez, 12 años después de su último mandato. Fue durante el anterior gobierno de Lula, en 2009, cuando se alcanzó un acuerdo histórico para triplicar la cantidad que Brasil paga a Paraguay por la energía de Itaipú.
Según los términos del tratado original, Paraguay ha vendido gran parte de la energía que le correspondía ―la mitad de la producción de la represa― a Brasil a un precio preferencial. El acuerdo es polémico en Paraguay, ya que, al día de hoy, sigue teniendo que ceder a Brasil toda la energía que no utiliza en el país.
Varios factores han amenazado las perspectivas de la renegociación, entre ellos los desacuerdos sobre el precio de la energía procedente de la represa, las presiones del cambio climático ―que probablemente afectarán a la producción futura― y la posibilidad cada vez mayor de que Paraguay necesite retener todo su derecho a la energía para su propio consumo.
Un “sueño” nacido del conflicto
El presidente Peña ha hablado de la creación de Itaipú como el fruto de brasileños y paraguayos que “se atrevieron a soñar”. En la práctica, la historia de la represa ha sido algo menos idílica.
El historiador latinoamericano Jacob Blanc ha detallado cómo el tratado de Itaipú de 1973 surgió de una desavenencia diplomática por las diferentes interpretaciones de la frontera entre Brasil y Paraguay, ya que había sido demarcada al final de la Guerra de la Triple Alianza (1865-1870), en la que ambos países habían sido adversarios. En junio de 1965, fuerzas de la dictadura militar brasileña ocuparon la zona, donde había identificado potencial hidroeléctrico una década antes. Cuatro meses después, guardias armados detuvieron a una delegación paraguaya que visitaba el lugar, entre los que se encontraban aliados del entonces presidente de Paraguay, el dictador Alfredo Stroessner.
Lo que siguió fue un año de activo conflicto diplomático regional, incluidas amenazas de guerra, con la mediación de Estados Unidos. En 1966, Paraguay y Brasil firmaron el Acta de Iguazú, en la que acordaban explorar conjuntamente el potencial hidroeléctrico de la zona. Posteriormente, el tratado de 1973 declaró a Itaipú “entidad binacional”. El territorio en disputa sería embalsado e inundado, con lo que el conflicto quedaría formalmente zanjado.
El tratado forjó una “división equitativa de la energía y la administración”, señala Tomaz Espósito Neto, analista de las relaciones Brasil-Paraguay. Pero también creó una controversia: aunque Paraguay asumió su parte de los costos de construcción de la represa, la falta de infraestructura hidroeléctrica del país en aquel momento le llevó a ceder a Brasil toda la energía no utilizada de su derecho al 50% de la producción de la represa.
En 1975, cuando el proyecto se puso en marcha, Brasil y Paraguay se endeudaron conjuntamente por algo más de 3.500 millones de dólares, incluidos préstamos a través de la empresa estatal brasileña de servicios públicos Electrobras. Analistas independientes estiman que esta deuda había crecido hasta los 79.000 millones de dólares en el momento de su amortización total en 2023: la cifra se disparó en medio de acusaciones de sobrefacturación por la construcción y la refinanciación de los préstamos iniciales con Brasil. Además, los bancos prestamistas elevaron el costo del reembolso para recuperar sus pérdidas por una tarifa energética por debajo del costo utilizada entre 1985 y 1997, que había beneficiado a las industrias brasileñas que utilizaban la mayor parte de la energía de Itaipú.
Algunas organizaciones sociales y partidos políticos de Paraguay han cuestionado lo que se ha calificado de deuda “espuria”. Un informe de 2013 supervisado por el Columbia Center on Sustainable Investment, con sede en EE.UU., también concluyó que Paraguay ya había pagado su parte, sobre todo porque “una contabilidad cuidadosa de todos los costos y precios mostraría que Brasil le ha pagado muy mal a Paraguay durante décadas”.
El estatus de Itaipú como entidad binacional, con su propio tratado, estatus diplomático y marco, significa que opera sobre su propia base legal. Como tal, los cálculos de la deuda del proyecto nunca fueron auditados oficialmente. Debido a sentencias judiciales que declaraban que Itaipú no tenía obligación de rendir cuentas a nadie más allá de su consejo de administración, durante décadas ni Paraguay ni Brasil pudieron controlar las finanzas de la represa: sus deudas se pagaban en última instancia repercutiendo sobre los clientes de electricidad de ambos países, explica Mercedes Canese, investigadora paraguaya y miembro de la Causa Nacional Itaipú, un grupo que lucha por una renovación justa y transparente del tratado.
Renegociaciones: algo más que aranceles
Una vez pagada la deuda y transcurridos los 50 años estipulados, en octubre pasado se inició formalmente el proceso de revisión del Anexo C del Tratado de Itaipú. El Anexo C determina los costos de generación hidroeléctrica de Itaipú, que, en teoría, deberían estar disminuyendo. Pero varios factores se oponen a ello.
Una de ellas es la tarifa que la empresa Itaipú cobra a los proveedores ―y, en última instancia, a los consumidores― por la energía que produce. Un determinante clave del costo de la energía en la represa ha sido históricamente su deuda, pero a medida que ésta se convierte en una preocupación menor, Brasil ha propuesto una reducción de esta tarifa. Según el informe anual de Itaipú de 2022, Brasil consumió el 75% de la energía que la represa produjo ese año, mientras que Paraguay utilizó el 25% restante de la generación hidroeléctrica para cubrir el 86% de su demanda de electricidad de 2022. Como vendedor de gran parte de su parte, Paraguay desea aumentar la tarifa.
La analista de política exterior y escritora paraguaya Julieta Heduvan afirma que las relaciones entre los presidentes Peña y Lula han sido hasta ahora “extremadamente positivas”. Sin embargo, también reconoce que las negociaciones internacionales “siempre tienen ganadores y perdedores”.
“Paraguay está en desventaja por su posición relativa en el mundo y las enormes asimetrías que tiene en relación con Brasil”, añade Heduvan.
Después de una reunión bilateral con Peña en enero de 2024, Lula reconoció sus puntos de vista divergentes sobre la tarifa cobrada por Itaipú; el presidente brasileño se habría mostrado “molesto” por no estar preparado, ya que Paraguay presionó a Brasil para que la subiera.
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El 7 de mayo, con el ministro de Energía de Brasil Alexandre Silveira en Asunción, el diario brasileño O Glóbo informó que finalmente se había llegado a un acuerdo sobre la tarifa, que ascendería a 19,28 dólares por kilovatio en 2026, una cifra mucho más cercana a las propuestas originales de Paraguay. Medios paraguayos y brasileños habían informado alternativamente que las dos cifras que se planteaban desde Asunción eran de 20,75 ó 22,23 dólares por kilovatio. Según Espósito, Brasil quería mantener la tarifa más cerca de su nivel actual, 16,70 dólares por kW, pero ha habido “mucha presión para bajarla a entre 12 y 14 dólares para favorecer a su industria local”.
La cantidad también es superior a lo que fuentes cercanas al Ministerio de Asuntos Exteriores brasileño habían dicho a Espósito: que la tarifa máxima que Brasil consideraría es de 18 dólares por kW.
El acuerdo final, de firmarse, sería una victoria para Paraguay, que podría recibir 600 millones de dólares adicionales de Itaipú para 2026.
Amaro Pereira, economista especializado en energía de la Universidad Federal de Río de Janeiro, declaró que el sistema energético brasileño “puede mantenerse sin el excedente de energía de Paraguay. La cuestión es que la energía de Itaipú es más barata y, sin este excedente, podría haber un impacto en los precios de la energía”.
Antes del anuncio, Espósito había considerado que un monto similar al acordado “generaría tensiones políticas” en Brasil por el posible impacto en los consumidores. Sin embargo, según O Glóbo, fuentes del Ministerio de Energía brasileño argumentaron que no sería así y que la diferencia entre la tarifa actual y la nueva se cubriría con fondos de la represa.
¿Una cuestión decisiva?
Itaipú “desempeña un papel político, económico y simbólico mayor en Paraguay que en Brasil”, explica Sara Costa, investigadora de la campaña paraguaya Itaipú Ñane Mba’e (Itaipú Nuestro Patrimonio).
Las cuestiones en torno a la represa han sido claves para varios presidentes paraguayos: Fernando Lugo (2008-2012) fue elegido con la promesa de una mayor compensación de Brasil; en 2019, el predecesor de Peña, Mario Abdo Benítez, estuvo en peligro de destitución después de que se lo vinculara a un acuerdo opaco con una empresa llamada Leros, que tenía vínculos con el entonces presidente de Brasil, Jair Bolsonaro. El acuerdo permitía a la empresa comprar el excedente de energía de Itaipú en Paraguay a un precio subvencionado, antes de venderlo en el mercado brasileño con un sobreprecio.
La represa complementa los ingresos fiscales de Paraguay, que, según Canese, tiene la proporción impuestos/PBI más baja de Sudamérica. Los cánones que recibe el Estado por el uso del río Paraná, sobre el que se sitúa la represa, financian desde la construcción de escuelas y centros de salud hasta investigaciones científicas y municipios enteros.
Un ejemplo de ello es la nueva política del gobierno de Peña de canalizar los ingresos de Itaipú hacia un ambicioso proyecto de alimentación escolar denominado “Hambre Cero“. La creación de este plan, sin embargo, supuso desviar dinero de otras políticas, como la gratuidad en las universidades, un fondo para tratamientos contra el cáncer, otro para la salud mental y la financiación de la investigación científica. Esto desencadenó una serie de huelgas y una toma de las universidades de todo el país durante dos semanas por parte de los estudiantes, antes de que el gobierno accediera a entablar conversaciones con los representantes universitarios para conseguir más fondos.
Costa y Canese coinciden en que el deseo de Peña de obtener una tarifa alta de Brasil busca garantizar la disponibilidad de fondos que el gobierno obtiene a través de los ingresos de Itaipú. Pero ambos señalan que esta posición podría ser ilegal, ya que el Convenio de Itaipú establece que el costo de la tarifa debe ser igual a los costos operativos. Costa dice que, legalmente, Itaipú no puede generar beneficios.
“Se está confundiendo la discusión del arancel con la revisión del Anexo C, que es algo mucho más amplio”, dice Costa, algo reconocido en el propio anuncio de Brasil y Paraguay del 7 de mayo. Si bien se alcanzó un acuerdo sobre el arancel, las discusiones sobre el Anexo C aún no han avanzado. Afirma que si bien esta discusión más amplia debe incluir la cuestión de por qué se debe aumentar o disminuir la tarifa, “detrás de esta cuestión está el tema del desarrollo, para el cual Itaipú es un activo estratégico”.
Costa agrega: “Si lo que quiero es utilizar la energía para industrializar o electrificar [Paraguay], entonces lo que quiero es que la energía sea barata, no que suba, como quiere el gobierno de Peña”. El arreglo que impulsa Paraguay significa que retiraría la totalidad de la energía que le corresponde. Aunque esto eliminaría los ingresos de la concesión a Brasil, podría permitir a Paraguay vender libremente energía a otros compradores a un mejor precio.
Espósito dice que si Paraguay utilizara todo su derecho, “aumentaría mucho el costo de la electricidad en Brasil”. Cree que Paraguay no tiene la red de distribución para hacerlo, aunque el Estado afirme lo contrario.
En cualquier caso, puede que solo sea cuestión de tiempo que Paraguay necesite utilizar toda la energía a la que tiene derecho de Itaipú para el mercado nacional. El consumo de electricidad del país está aumentando, debido en parte al crecimiento de industrias que consumen mucha energía, como la minería de criptomonedas, y a la perspectiva de la producción de hidrógeno verde. Según un informe gubernamental de 2021, es probable que el consumo nacional supere a la capacidad de generación entre 2028 y 2033. Sin embargo, Canese señala que los cálculos del informe no incluyen el impacto del cambio climático en el consumo, que probablemente aumentará aún más el uso de electricidad.
Amenazas y oportunidades del cambio climático
A pesar de la disponibilidad de energía renovable en Paraguay, con la hidroeléctrica cubriendo ya casi todo el consumo eléctrico, el país sigue dependiendo de los combustibles fósiles y la biomasa para sus sectores de transporte e industrial: en 2021, los combustibles fósiles representaban el 29% del mix energético total del país, mientras que los biocombustibles cubrían el 33%. Si se logra “una negociación justa”, dice el investigador Achucarro, Itaipú “podría ser un camino hacia la descarbonización, y un cambio profundo en el mix energético paraguayo”.
Espósito, sin embargo, advierte que la misma energía que podría utilizarse para descarbonizar la economía paraguaya impide actualmente que Brasil necesite explorar la cuenca amazónica por su potencial de petróleo y gas. Sin acceso a la barata hidroelectricidad paraguaya, dice, Brasil probablemente supliría el déficit a corto plazo con combustibles fósiles.
El consumo de energía de Paraguay también se está viendo impulsado por el aumento de las olas de calor, mientras que una oleada de inversiones en hidrógeno verde aumentan las perspectivas de una mayor demanda de electricidad. Uno de los inversores en hidrógeno que quiere aprovechar la electricidad relativamente barata de Paraguay es la empresa de fertilizantes Atome Energy, que necesita hidrógeno para fabricar el amoníaco de sus productos. El presidente de Atome, James Spalding, fue director de Itaipú en Paraguay desde 2013 hasta 2018.
Organizaciones se han quejado de este posible conflicto de intereses, y de que Atome se beneficie de una tarifa baja que no tiene en cuenta la naturaleza intensiva en electricidad de la producción de hidrógeno.
Una queja formal presentada por el grupo de campaña Causa Nacional Itaipú afirma que el Estado paraguayo perderá 117 millones de dólares al cobrar una tarifa desfasada a Atome. Spalding rechaza estas acusaciones y afirma que las operaciones de Atome en el país significarán que “Paraguay utilizará cada vez más la energía limpia y renovable disponible para su propio desarrollo industrial sostenible.”
El aumento del consumo de energía no es el único reto al que se enfrenta Paraguay. En 2021, la cuenca del Paraná, de la que depende Itaipú, sufrió una de sus peores sequías registradas. Esto causó problemas al sector eléctrico, dice Saulo de Souza, ingeniero brasileño y coordinador de cambio climático de la Agencia Nacional de Agua y Saneamiento (ANA). El informe anual de 2021 de la represa registró sus ingresos más bajos desde que Itaipú comenzó a operar en 1984.
Souza, autor de un estudio de 2024 sobre el impacto del cambio climático en los recursos hídricos, concluye que el sector hidroeléctrico tendrá que hacer frente a más inundaciones y sequías, “lo que provocará mayores dificultades operativas”.
Una de las medidas para mitigar las inundaciones ha sido proteger los bosques de las riberas del río Paraná. Para ello, dice Canese, es importante saldar otra de las deudas históricas de la represa de Itaipú: la que tiene con los pueblos indígenas de la zona, como el pueblo Ava Guaraní, que fueron expulsados de sus tierras por las dictaduras estatales con el pretexto de construir la central.
Una investigación del diario paraguayo Última Hora reveló que las tierras ancestrales fueron, en muchos casos, cedidas a agroindustrias y organizaciones privadas durante la construcción de la represa en la década de 1980. Cuando los Ava Guaraní intentaron regresar a su territorio en 2017, Itaipú presentó una demanda de desalojo, que los tribunales paraguayos rechazaron en 2023. “Los Ava Guaraní nos están haciendo un favor al querer volver a su territorio”, dice Canese. “Si no tenemos un ecosistema restaurado, no tenemos agua”. Aunque el caso fue rechazado, los Ava Guaraní siguen luchando por sus tierras.
Para que Paraguay renegocie el tratado de Itaipú de una manera que considere exitosa, Julieta Heduvan cree que “debe generar una nueva estrategia… apostar a una mayor integración regional que permita beneficios comunes”.
Espósito, por su parte, cree que Brasil podría sortear los posibles desacuerdos proponiendo un período de transición de 10 años con tarifas energéticas variables, lo que podría adaptarse al aumento del consumo de energía en Paraguay a medida que este país se vuelve cada vez más industrial y urbanizado.
Pero, Heduvan concluye: “Para llegar a un acuerdo, alguien tiene que dar más”.
Artículo publicado originalmente en Dialogue Earth por Maximiliano Manzoni y Kevin Damasio
